Разговоры, которые велись вокруг проблемы укрупнения регионов, в большей мере акцентировали свое внимание на политической стороне данной проблемы. Стремление администрации президента к построению "вертикали власти", в стране обремененной опытом командно-административной системы, вызывает определенно недоверие, сразу вспоминаются известные исторические аналогии. Противники данной реформы полагают, что она недооценивает возможности общества самостоятельно решать свои проблемы, не дает возможности для развития демократического потенциала, заложенного Конституцией 93-го года.

Однако, задача укрупнения регионов затрагивает острые вопросы экономического районирования, в которых Россия имеет богатый опыт и по-этому не случайно считается родиной теории и практики данной науки. Чем разнообразней природные условия, ресурсы и особенности хозяйствования внутри страны, тем отчетливей выделяется ее территориально-экономическая специализация. В связи с этим появляется необходимость определения границ объективно существующих хозяйственных регионов.

Итак, чем же вызвана необходимость укрупнения? Существующая на данный момент система административного управления, спроецированная с системы старого территориального деления, является неадекватной для современных рыночных отношений. Из 89 субъектов федерации только 10-12 смогут быть полноценными субъектами хозяйствования (к таковым относятся Липецкая, Самарская, Белгородская, Свердловская, Тюменская области и города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург). Остальные же не имеют объективных факторов для развития собственного потенциала без федеральных вложений.

Воронеж в системе существующего административно-территориального деления оказывается в состоянии постоянного реципиента. Экономическое отставание Воронежа обусловлено рядом существенных причин: во-первых большой удельный вес сельского хозяйства, который существует за счет дотаций. Во-вторых большое количество предприятий, работавших на государственную оборону (около 60% выпускаемой продукции было связанно с ВПК). Сегодня, естественно, с резким уменьшением госзаказов такие предприятия оказались в кризисной ситуации. И третья причина -тяжелая демографическая ситуация: 32% населения в Воронеже являются пенсионерами .

Таким образом, слияние в рамках единой губернии экономически отстающих регионов с относительно стабильными позволит составить единый экономико-производственный потенциал, способный изменить экономическую и демографическую ситуацию в данном регионе. Существует два предположительных проекта объединения, причем в любом случае Воронеж остается центром будущей губернии. В одном варианте Воронеж, Липецк и Тамбов будут составлять Восточно-Черноземную губернию; в другом - Воронеж, Липецк, Тамбов, Белгород, Курск, возможно, Орел составят Центрально-Черноземную губернию. Интересно было бы узнать мнение жителей областей, которые предположительно должны будут объединится Опрос проведенный Институтом общественного мнения "Квалитас" в Воронеже показал, что 35% опрошенных положительно оценивают возможность объединения 27% отрицательно, 21% сказали, что им безразлично, 16% затрудняются ответить ( репрезентативная выборка 682 человека, метод: личное интервью 2003 г. февраль ).В целом можно сказать, что при существующей погрешности в 4% мнения разделились примерно поровну, но еще раз подчеркнем - это данные по Воронежу, который в системе существующего административно-территориального деления является реципиентом, а по замыслу будущего проекта должен будет стать центром, поэтому мнение жителей других областей может быть иным.

Из истории районирования

Как целостная территориальная и хозяйственная часть страны Центрально-Черноземная область просуществовала до 1934 года. И в том же году по постановлению ВЦИК она была разделена на две области: Воронежскую и Курскую. В дальнейшем были выделены Тамбовская и Орловская области, а в 1954 году - Липецкая и Белгородская. Следует отметить, что дробление Центрально-Черноземной области не имело под собой экономических оснований. Политические интересы, как это часто бывает в Росси, взяли верх над экономикой.

Изначально же в проектах Госплана предполагалось провести экономическое деление районов в единстве с административно-территориальным делением. Причем экономические принципы должны были стать главенствующими. "Первым членением республики должна являться область в границах и с центром экономического района; второй административной единицей должна быть губерния, которой более целесообразно было бы присвоить совершенно новое наименование - округа; уезд должен быть совершенно уничтожен и за округом должна следовать волость, увеличенная в территориальном размере. При такой структуре - 1) область 2) округ 3)волость - общее количество административных единиц значительно понизится сравнительно с существующими", - писалось в тезисах, выработанных комиссией при ВЦИК по вопросу об экономическом районировании России. При этом экономический район как целостное хозяйственное образование предполагалось выделять по принципу территориального разделения труда. Это не означало какого-либо сепаратизма, а наоборот, было призвано обеспечить наибольшую эффективность в использовании собственных ресурсов. Так планировалось создать единую хозяйственную систему страны со сбалансированным обменом между регионами. Затрагивала данная реформа и проблему разграничения полномочий центра и областей, так актуальную на данный момент. Предоставление определенных экономических и правовых свобод районам позволило бы сделать местное самоуправление более мобильным в решении хозяйственных вопросов местного значения. Но все позитивные начинания были свернуты в эпоху усиления командно-административной системы. Масла в огонь подлили обсуждения, связанные с приданием административного статуса крупным экономическим районам. Центральные власти увидели в лице глав областей политических конкурентов и началось экономически не обоснованное территориальное дробление с насаждением мощного бюрократического аппарата, эффективность работы которого оказалась довольно низкой. Административно-территориальное дробление вошло в противоречие с экономическими интересами районов, представляющих собой целостные хозяйственные образования. Проблема создания экономических регионов до сих пор так и осталась не решенной.

Проблема районирования сегодня

Попытка восстановления единой территориальной целостности (если таковая вообще будет сделана) станет одной из самых сложных задач, ввиду больших различий областей по экономическим и социальным показателям . Так уровень жизни в Липецке на много раз выше, чем в Воронеже. И проект, предполагающий решение проблем отстающего района за счет успевающего, вероятно, окажет определенное отрицательное воздействие на уровень жизни людей, проживающих в регионах с относительно стабильной социально-экономической ситуацией. Реакция на такое положение дел может оказаться самой непредсказуемой. Многое будет зависеть от того на чьей стороне окажутся симпатии народа: Федерального центра, проводящего политику объединения и централизации или местных властей. Социологические исследования по Воронежу проведенные Институтом общественного мнения "Квалитас" показали, что авторитет местных властей резко упал. Деятельность В.Кулакова не одобряют 50% воронежцев, а 34% о ней ничего не знают. Деятельность же А.Ковалева не одобряет 63% воронежцев, 24% ничего о ней не знают. Доверие же к президенту остается достаточно высоким и стабильным. По данным опроса проведенного в марте 2003г за В.Путина проголосовало бы 50% воронежцев на втором месте Г.Зюганов всего лишь с 9,3%. президента проголосовало 55%, на втором месте Г Зюганов с 7%, 2002.03 за Путина 51%, второе место Г.Зюганов 9%

Невыгодна такая реформа региональным чиновникам, т. к. при наличии единого центра необходимость в дублирующих его органах отпадет, что повлечет за собой сокращение аппарата управленцев в предполагаемой будущей губернии примерно в 3 раза. Кроме того, с определением центра губернии изменится субординация: вчерашний глава администрации в лучшем случае станет подчиненным. К такому изменению в статусе мало кто сможет отнестись с дзен-буддистским равнодушием. Подобные перестановки могут способствовать обострению отношений между регионами, которые предположительно должны будут влиться в единую губернию.

Есть здесь и проблема финансового характера - перекройка карты Российской Федерации потребует определенных финансовых вложений. Поскольку все это может иметь вполне непредсказуемые последствия вполне понятно, что до президентских выборов никто этой проблемой заниматься не будет. Но, пожалуй, определенную тенденцию, направленную на ее решение, можно попытаться представить. Однако, стоит сразу сказать, что выдвигаемые предположения носят чисто гипотетический характер и не на что большее не претендуют.

"Русский проект", или шаг первый.

Так уж сложилось в нашей стране, что инициатива по принципиальным вопросам в большинстве случаев исходит сверху. Вероятность того, что области смогут самостоятельно договориться о вхождении в одну губернию, предположительно не велика, т.к. территориальный передел затронет слишком много личных мотивов. Но с позиции личных интересов эта проблема, похоже, вообще не решаема: сильный всегда хочет сохранить и укрепить свои позиции, слабый отнять и поделить по братски. Однако, если думать о единстве нации, а не плодить в одном государстве множество "государств" , то реформу проводить надо. И первый шаг на пути к объединению был сделан в характерной для России манере: в 2000-ом году указом президента было создано 7 федеральных округов, по географической конфигурации сильно напоминающих военные округа - "чисто русский проект". Но если раньше воля монарха или диктатора, по большому счету ничем не ограничивалась, то на данный момент изменение статуса и территории субъекта РФ, согласно конституционным статьям 66 (п. 5) и 67 (п. 3), может быть проведено только при взаимном согласии сторон: Федерального центра и субъекта РФ. Даже изменение структуры и территории муниципального образования должно осуществляться с учетом мнения населения. Стоит отметить, что реформа муниципальных образований для Воронежской области является особенно острой проблемой т. к. из 32 районов 28 являются дотационными.

Уже в 2000 г. ряд исследователей, занимавшихся проблемами экономического районирования, указывали на тот факт, что проект опять-таки создан в угоду политической целесообразности, а не ради улучшения экономической ситуации. Высказывалось мнение, что в процессе определения границ округов экономико-географические особенности территорий, подлежавших районированию, не учитывались. Иначе, Пермь или Оренбург никогда бы не вошли в подчинение Нижнего Новгорода, а Волгоград не был бы отнесен к Северному Кавказу. Наша гипотеза заключается в следующем: возможный передел субъектов федерации будет произведен по инициативе Федерального центра. И создание федеральных округов, возможно, первый шаг в этом направлении.

После создания округов Д. В. Заяц (редактор ж-ла "География") в статье "Начало новой административно-территориальной реформы" писал: "Необходимо подчеркнуть, что предпринятые президентом шаги, безусловно, свидетельствуют о его стремлении к централизации страны посредством ограничения местных суверенитетов. Однако, это только первая проба сил… Предугадывать грядущую административную конфигурацию страны пока преждевременно… Перечень из 89 субъектов Федерации с описанием их статуса содержится в Конституции России, изменить которую можно только путем созыва конституционного собрания. Администрация нового президента сделала лишь первый ход в многоходовой комбинации. О том, насколько он оказался результативным, можно будет судить уже в будущем".

Реформа Д.Козака, или шаг второй.

В октябре 2002 г. Госсовет обсуждает и в целом одобряет проект комиссии Д. Козака "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти РФ". 19 ноября 2002г "Комсомольская правда" публикует предположительный проект реформирования регионов, согласно которому 89 субъектов РФ должны превратиться в 28 губерний. Аналитики, рассматривая проект комиссии Д.Козака, полагают, что он является продолжением реформы начатой в 2000 г (создание федеральных округов и институтов полпредов, реформирование Совета Федерации, создание сначала Госсовета, затем Совета Законодателей.). Реализация проекта по реформированию законодательных и исполнительных органов власти РФ предполагает отмену неприкосновенности депутатов региональных собраний. В нем также описывается механизм введения в регионе временной администрации. Основанием для введения внешнего управления и возможного смещения губернаторов с должности служат кредиторская задолженность региона, если она превышает 30% доходов бюджета, а также "не целевое расходование средств либо нарушение Конституции". Опрос, проведенный Институтом "Квалитас" показал, что 44% рядовых граждан положительно относятся к возможности того, что глав местного самоуправления можно будет снимать с должности по решению вышестоящих органов власти, 30% отрицательно, 14% затрудняются ответить,11% ответили, что им безразлично (репрезентативная выборка методом личного интервью). Также в проекте предусматривается изменение территориального пространства внутри регионов и наделение государственными полномочиями представителей местного самоуправления. Далее предполагается принять закон о разграничении полномочий между уровнями власти и выделение из федерального центра финансовых средств муниципалитетам. Существенные изменения произойдут и в отношениях между главой городской администрации и губернатором: губернатор получит право отстранять мэров.

Положения реформы вызвали определенное недоверие со стороны ряда экспертов, некоторые увидели в ней возврат к наследию командно-административной системы Дело в том, что, согласно статье 12 Конституции РФ, местное самоуправление не входит в систему государственной власти, оно создано для решения народом своих собственных проблем. На практике же делегирование федеральным центром части своих полномочий превращает муниципалитеты в органы государственной власти. У многих вызывает опасение то, что муниципалитеты могут оказаться в сильной зависимости от власти губернатора. По ст. 131 (п.1) Конституции РФ население самостоятельно определяет структуру и состав местных органов самоуправления, но по новому законопроекту структуру и состав муниципалитетов будут определять выше стоящие органы власти. Произведенный Институтом общественного мнения "Квалитас" в марте 2002 анализ показывает, что 37% воронежцев отрицательно относятся к идее назначения глав администраций регионов и крупных городов из федерального центра, положительно 33%., 17% данная проблема не интересует. Согласно все той же Конституции (п. 2, ст. 131), изменение границ муниципального образования возможно только с учетом мнения населения. По проекту Козака же за изменение границ будут отвечать главы субъектов федерации. Финансовый аспект данной проблемы также не является прозрачным, поскольку центр задолжал муниципалитетам крупные суммы.

Похоже, что второй шаг в сторону территориального реформирования сделан. Осторожные прогнозы, сделанные в 2000-ом году начинают понемногу сбываться. Приведенные социологические данные говорят о том, что в целом общественное мнение по Воронежу склоняется в пользу объединения и централизации.

Станет ли решение по реформированию муниципальных образований плацдармом для будущего объединения регионов? На этот счет однозначного ответа дать нельзя. Сейчас мы имеем только проблему укрупнения регионов, о необходимости, решения которой говорили выше, и гипотетическую реконструкцию определенной тенденции власти. Но одно можно утверждать совершенно точно: в процессе проведения реформ самое главное - не повторить свой печальный исторический опыт еще раз. Важно будет соблюсти необходимый баланс между центром и регионами, и здесь мнение специалистов в области регионального планирования должно стать решающим.

Дмитрий КРЫЛОВ